A transformação do cenário socioeconômico e demográfico brasileiro dos últimos 50 anos evidenciou a ineficácia do FPM (Fundo de Participação dos Municípios) enquanto principal instrumento de redistribuição de recursos entre os entes federados.
Ao remontar o contexto no qual foi instituído, na década de 1960, o Brasil apresentava grande desigualdade regional, menos urbanização e uma correlação mais clara entre dinamismo econômico e porte populacional das cidades. Se, naquele cenário, a divisão de recursos do fundo fez algum sentido, agora já não faz mais.
A associação de porte populacional com nível de desenvolvimento soa algo despropositado e mantém intacta essa concepção anacrônica, de meados do século 20, de que as cidades pequenas são pobres e as cidades grandes, ricas. É inaceitável esse estímulo à desigualdade territorial, especialmente com a evidência de acelerado crescimento demográfico de cidades socioeconomicamente vulneráveis, que integram regiões metropolitanas do país.
Não é exagero dizer que o FPM falha categoricamente como instrumento redistributivo ao tratar de forma igualitária localidades muito desiguais. Esse processo é especialmente notável em algumas UFs (Unidades Federativas) muito fragmentadas e compostas por uma maioria de municípios de pequeno porte populacional. Essa é, justamente, característica do Rio Grande do Sul, que criou 165 municípios de 1989 a 2001, um incremento de 33% no território (íntegra – 215 kB). Foi a UF que mais criou no período.
O simples exercício de medir a desigualdade de receita corrente per capita dos municípios gaúchos –utilizando o instrumental do Índice de Gini– é capaz de demonstrar essa ineficiência:
Quando observado de forma pontual, a partir de casos individuais, os resultados demonstram que, mesmo selecionando diferentes perfis demográficos, há uma recorrência de municípios que já partem de uma situação financeira favorável, recebendo mais recursos do FPM do que outros com o mesmo coeficiente no fundo.
Porto Alegre, por exemplo, mesmo recebendo o recurso a partir de outra lógica de partilha (FPM Capitais), é sensivelmente prejudicada por esse sistema. Em 2022, sua receita corrente per capita antes do FPM fora de pouco mais de R$ 6.000, superando a média dos municípios do Estado. Contudo, depois do FPM, passou a cerca de R$ 6.300, ficando bem abaixo da média estadual, que supera os R$ 8.500.
Esse instrumento que, supostamente, serviria para atenuar desigualdades e primar pela equidade, é capaz de piorar a situação de municípios, que já experimentam um quadro social e econômico dramático. É o caso de cidades gaúchas que fazem parte do g100 (íntegra – 590 kB): Alvorada, Viamão e Uruguaiana.
A partir de uma amostra de 493 municípios (de 497 existentes no Estado) em 2022, essas localidades já ocupavam as piores posições do ranking de receita corrente per capita antes do FPM: 489º, 486º e 478º, respectivamente. Com a aplicação do FPM, a colocação piorou: 492º, 491º e 488º, respectivamente.
A perversidade dessa forma de partilha –aqui exemplificada no microcosmo dos municípios gaúchos– se revela ainda mais grave quando se nota que os municípios pobres e populosos são os menos beneficiados pelo FPM.
Justamente essas localidades, que usualmente se encontram nas “franjas’ metropolitanas, são aquelas com crescimento demográfico mais acelerado. Ou seja, o dinheiro não acompanha as pessoas. Diferentemente disso, fica concentrado, cada vez mais, em localidades que estão se esvaziando.
Trata-se de um verdadeiro desvirtuamento da função básica do FPM, que deveria buscar uma harmonização na oferta de políticas públicas de modo que todos os cidadãos, independentemente de seu local de residência, tivessem acesso a um nível similar na quantidade e na qualidade do serviço público. Não há justificativa, minimamente razoável, para uma pessoa “valer’ mais do que outra, em função do seu local de residência.
Com tantas evidências que pesam contra esse instrumento, algumas perguntas devem ser aventadas:
Soam preocupantes propostas para aumentar o tamanho do FPM, sem que seja revisto seu propósito e suas regras de partilha. Isoladamente, o simples aumento do FPM é uma representação de ineficiência no uso do recurso público, pois permite alocar um volume crescente de dinheiro onde a demanda é diminuta, deixando à míngua locais muito carentes.
Da mesma forma, é muito preocupante que o Congresso utilize, de forma regular, o critério de partilha do FPM para destinar recursos extraordinários aos municípios (ex: auxílio covid, recursos da cessão onerosa de petróleo etc.).
Essa percepção, sobre as injustiças na distribuição de receitas municipais, está presente nas discussões sobre a cota-parte do ICMS (Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços) e sobre os royalties de petróleo –outras duas importantes fontes de receitas de transferências dos municípios– e até mesmo na partilha do Salário Educação.
Não por acaso, a cota-parte do ICMS foi revista pela reforma tributária (EC 132 de 2023), a partilha dos royalties de petróleo foi alterada pela Lei 12.734 de 2012 –a qual está sendo analisada pelo STF– e o Salário Educação já foi julgado pelo Supremo, na ADPF 188.
Por uma questão de coerência e observância do princípio da justiça federativa, a reforma do FPM se faz necessária e urgente. Não se pode mexer apenas em um lado da balança, sob pena de desequilibrá-la ainda mais.
O tripé do federalismo fiscal –receitas próprias, transferências e competências– precisa ser pensado em conjunto, para que a federação caminhe de forma harmoniosa e o país possa se desenvolver plenamente.
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